7. Die Bestimmung des Budget im politischen Prozess (Finanzpolitik)

7.1. Finanzpolitik unter alternativen Institutionen

7.2 Verhandlungen über öffentliche Güter in kleinen Gruppen

7.3 Abstimmungen über öffentliche Güter in der direkten Demokratie

7.4 Die Staatsaktivität in der repräsentativen Demokratie

 

7.1. Finanzpolitik unter alternativen Institutionen

Die Budgetbestimmung ist ein politischer Prozess und kein Marktprozess. Wir gehen von den einzelnen Konsumenten aus, die Nutznießer der öffentlichen Güter sind. Durch die Übertragung von Ressourcen auf den öffentlichen Sektor reduziert sich der Konsum von privaten Gütern. Freiwillige Zahlungen und die Enthüllung von Präferenzen kommen, solange kein Ausschluss vorhanden ist und ein eigener Beitrag das Gesamtangebot nicht entscheidend beeinflusst, nicht vor (sogenanntes "free-rider- Problem").

Problem: Wie lässt sich die Wertschätzung der Bürger für die Bereitstellung für öffentliche Güter bei verdeckten Präferenzen ermitteln?

  • Verhandlung der Teilnehmer

  • Direkte Demokratie

  • Indirekte Demokratie

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7.2 Verhandlungen über öffentliche Güter in kleinen Gruppen

Verhandlungen über öffentliche Güter in großen Zahlen ist keine sinnvolle Strategie, da ein "free-rider- Problem" besteht (s.o.). Dagegen können bei Verhandlungen in kleinen Zahlen die einzelnen Beiträge ins Gewicht fallen, so dass freiwillig Angebote gemacht werden.

 

7.2.1 Modell idealtypisch

Das Modell geht davon aus, dass alle Verhandlungspartner ihre Präferenzen enthüllen und sich nicht strategisch verhalten. Die Beiträge entsprechen den individuellen Nutzen. Damit entsprechen die Summe der Nutzen den Grenzkosten. Es wird eine optimale Allokation infolge der Grenzanpassung (der nachgefragten Menge an den Grenznutzen) verwirklicht.

Wir betrachten zwei Individuen A und B. Ihre Nachfragekurven NA und NB für öffentliche Güter sind bekannt. Die Angebotskurve A wird vereinfachend waagerecht eingezeichnet. Wenn A und B gemäß ihrer Nachfrage unabhängig voneinander öffentliche Güter kaufen kommt es zum gegenseitigen Nutzenspillover. Die Menge wäre nicht optimal.

Ausgangspunkt unserer Betrachtung ist die Menge QB, die B allein bereitstellt. A beteiligt sich schwarz an dieser Menge. Nun tritt der Verhandlungsfall ein. A wäre für zusätzliche Mengen bereit gemäß seiner Nachfragekurve GC zu zahlen. B ist bereit für zusätzliche Mengen gemäß seiner Nachfragekurve ZD zu zahlen. Das ist nur der Fall, wenn A die Kosten zwischen ZI und ZD trägt. Wenn man die Differenz von ZI und ZD einträgt, so erweist sich diese als Angebotskurve von B für zusätzliche Einheiten. Dort, wo sich die Angebotskurve von B mit der Nachfragekurve von A schneidet (H), liegt das Verhandlungsergebnis mit der Menge QE. Das Verhandlungsergebnis ist pareto-optimal, da diese Menge auch bei horizontaler Addition der Nachfragekurven verwirklicht worden wäre. Der jeweilige Preis entspricht den Grenznutzen (für A ist der Preis QEH, für B HK).

 

7.2.1 Modell mit strategischem Verhalten

In der Realität sind die Ergebnisse der Verhandlungen ungewiss. Die Individuen möchten ihren eigenen Nutzen maximieren. Sie werden versucht sein ihre Beiträge so klein wie möglich zu halten. Das kann durch geschicktes Verhandeln und strategisches Verhalten geschehen. B könnte von A auch eine Beteiligung an Mengen von OQB verlangen. Außerdem kann eine "Alles oder Nichts-" Art von Verhandlung zu uneffizienten Mengen führen.

 

7.3 Abstimmungen über öffentliche Güter in der direkten Demokratie

Das MEDIAN-WÄHLER-MODELL und 7 Annahmen:

  1. Wähler = Konsument = Steuerzahler

  2. Steuersystem a priori in der Verfassung festgelegt (Kostenaufteilung)

  3. Budgetdeckung vorgeschrieben

  4. separate Themenabstimmung

  5. einfacher Mehrheitsbeschluss (n/2 + 1)

  6. Koalitionen sind nicht möglich

  7. skalierbare (kardinale) Maßnahmen

Wir betrachten die Nachfragekurven von 3 Individuen. Die Grenzkosten für die öffentlichen Güter sei proportional. Die Kostenaufteilung findet nach Köpfen statt, also trägt jeder ein Drittel.

Das Abstimmungsergebnis wird die Menge XB ergeben, da 66 % für diese Menge stimmen. Für jede weitere Menge stimmt nur C (33 %). Ergebnis: es wird immer die Präferenz des Medianwählers (B) entscheiden. Seine Stimme ist ausschlaggebend, da 50 % links und 50 % rechts der Stimmen liegen. Darum entspricht die marginale Zahlungsbereitschaft dem Steuersatz nur beim Medianwähler. Bei den anderen Individuen unterscheiden sich die marginalen Zahlungsbereitschaften vom Steuersatz. Die Summe der marginalen Zahlungsbereitschaften müssen nicht den Grenzkosten entsprechen, dies ist nur der Fall, wenn die Verteilung der Stimmen um den Medianwähler symmetrisch sind. Daraus folgt, dass das Abstimmungsergebnis nicht immer pareto-optimal sein muss.

Außerdem kann das Abstimmungsergebnis von der Reihenfolge der Abstimmungsalternativen abhängen. Das ist der Fall, wenn ein Wähler mehrgipflige Präferenzen hat. Man bezeichnet dieses Symptom als ARROW-CONDORCET-PARADOXON. Beispiel: Drei Wähler können zwischen drei Alternativen wählen.

 

7.3.1 Eingipflige Präferenzen

Alternative A

Alternative B

Alternative C

Wähler X

1

2

3

Wähler Y

2

3

1

Wähler Z

3

2

1

Summe

6

7

5

Die Präferenzen werden in absteigenden Zahlen ausgedrückt. Das Ergebnis des Abstimmungsprozesses hat die niedrigste Summe (B).

Abstimmungsprozess:

A : B => B > A

B : C => B > C

A : C => C > A

==> B > C > A konsistente Reihenfolge!

 

7.3.2 Mehrgipflige Präferenzen

Alternative A

Alternative B

Alternative C

Wähler X

1

2

3

Wähler Y

2

3

1

Wähler Z

3

1

2

Summe

6

6

6

 

Keine eindeutige Entscheidung möglich. Das Ergebnis des Abstimmungsprozesses ist instabil.

Abstimmungsprozeß:

A : B = > B < A

B : C = > B > C

A : C = > C > A

B > C > A > B

= inkonsistente Reihenfolge! Das Abstimmungsergebnis hängt von der Reihenfolge der Abstimmung ab und ist da mit willkürlich. Ein solches Ergebnis kann nicht optimal sein, da es nicht nur sachliche Parameter berücksichtigt. In unserem Beispiel sind wir von der Eindimensionalität der Entscheidung ausgegangen, d.h. hinter einer Alternative steht nur die Auswirkung auf ein Ziel. In der Realität erhöht sich das Risiko der Mehrgipfligkeit, weil die Entscheidungen mehrdimensional sind.

Lösungsversuche sind z.B. politische Überzeugungsarbeit bei dem Individuum mit den mehrgipfligen Präferenzen. Desweiteren kann man andere Mehrheitswahlsysteme heranziehen, wie z.B. das Plural- oder Punktwahlsystem. Bei diesen beiden Systemen kommt keine Willkür vor, da keine Paarung der Alternativen notwendig ist. Es werden alle Alternativen simultan abgestimmt.

  • Beim Pluralsystem kann der Wähler alle Alternativen zueinander in Beziehung setzen. Dabei wird die Intensität der Präferenzen vernachlässigt, da nur Rangfolgen gebildet werden.

  • Das Punktwahlsystem berücksichtigt auch die Intensität der Präferenzen, indem das Individuum gemäß seiner Präferenzen eine gewisse Anzahl ihm zur Verfügung stehender Punkte auf die Alternativen verteilt. Allerdings können sich die Individuen strategisch verhalten und verzerren somit das Ergebnis. Das Ergebnis kann vom politischen Geschick abhängen.

 

7.4 Die Staatsaktivität in der repräsentativen Demokratie

7.4.1 Die zentrale Funktion des Politikers als Mittler zwischen Wählerwünschen und Politik

Im Rahmen der repräsentativen (auch parlamentarische bzw. zwei-stufige) Demokratie entscheiden die Wähler nicht über Sachfragen, sondern über Politiker. Die Entscheidungsbefugnis wird also von der Ebene der Wähler auf die der Politiker gehoben, die aktiv werden müssen und somit Wahlprogramme aufstellen. Hierbei orientieren diese sich nicht in erster Linie an der Ideologieposition, sondern an den Stimmenzuwächsen Seiten der Wähler. Eine Auffassung, die der Politikwissenschaft genau widerspricht. Durch die Orientierung direkt am Wähler wird gleichermaßen Wählersouveränität gewährleistet.

 

7.4.2. Die Stabilität des politischen Wettbewerbs unter restriktiven Bedingungen: das Grundmodell nach A. DOWNES

A. DOWNES (auch J. SCHUMPETER) ist der Begründer der Idee, das Modell des "Homo Oeconomicus" auf die Politik zu übertragen und damit eine Theorie der Ökonomie des politischen Wettbewerbs zu begründen. In einem sehr einfachen Grundmodell unter äußerst restriktiven Bedingungen gelangt er zu einem stabilen Gleichgewicht für die Demokratie. Die dort gemachten Annahmen sind folgende:

  • Annahme eingipfliger Präferenzen (d.h. die Wähler beziehen gegenüber Extrempositionen eindeutig Stellung; keine v-förmigen Präferenzstrukturen)

  • Annahme der Eindimensionalität des Inhalts der Präferenzen (d.h. Eindimensionalität und damit Eindeutigkeit bezüglich des Inhaltes des Abstimmungsgegenstandes)

  • Existenz von zwei Konkurrenzparteien, d.h. einer Linkspartei und einer Rechtspartei

  • Politiker sind Stimmenmaximierer

  • Wähler sind Nutzenmaximierer

  • Wähler wie Politiker sind vollständig informiert (z.B. über die relativen Vor- und Nachteile von Wahlprogrammen)

  • Existenz permanenter Wahlen (bis zu täglich), 100% Wahlbeteiligung

Aufbauend auf diesen restriktiven Annahmen kann das Zustandekommen einer stabilen Lösung wie folgt beschrieben werden:

Parteien stellen Programme auf mit dem Ziel soviel wie möglich Wählerstimmen einzufangen. Dabei werden die Politiker ihre Programme zur Mitte hin anpassen, da sie an den Seiten keine Stimmen verlieren können. Die Programme nähern sich so dem Median-Wähler, also an dem Punkt, wo 50% der Stimmen jeweils links und rechts liegen. Es gewinnt schließlich diejenige Partei, der es zuerst gelingt, den Medianwähler zu überzeugen und somit die noch fehlende Stimme zu erhaschen. Im Endeffekt entscheidet der Zufall darüber, wer an die Macht kommt. Ein Gleichgewicht, das zudem stabil ist, ergibt sich beim Medianwähler!

 

7.4.3 Mehrdimensionale Wahlprogramme, mehr als zwei Parteien

In einem weiteren Schritt wird nun ein Teil der Prämissen aufgehoben. Damit wird der unterstellte Wahlprozess verändert, ein stabiles Gleichgewicht wie beim Medianwähler kommt nicht zustande: Auch hier wird die Regierungspartei ein Programm aufstellen, das jedoch von den in der Opposition befindlichen Parteien bekämpft wird, indem Gegenprogramme auf gestellt werden. Dieser Prozess erfolgt solange (unter der Annahme permanenter Wahlen), bis die Regierungspartei geschlagen ist. Zu den nächsten Wahlen wiederholt sich der Prozess, so dass durch den ständigen Wechsel eine instabile Situation entsteht und ein Gleichgewicht nicht besteht. Als weiterer Instabilitätsaspekt kommt die Möglichkeit der Koalitionsbildung ins Spiel.

 

7.4 4 Periodische Wahlen, unvollständige Information, Ideologie

In der Realität nun finden Wahlen nicht permanent statt, sondern in regelmäßigen Abständen (etwa alle 4 Jahre). Damit verfügt die in der Wahl siegreiche Partei für einen bestimmten Zeitraum über ein "temporäres Monopol". Hinzu kommt die in der Realität anzutreffende unvollständige Information der Wähler darüber, was die Regierung macht, so dass diese sich an Hilfsgrößen bzw. Indikatoren wie der Arbeitslosenquote oder der Inflationsrate orientieren und die Regierung beurteilen. Weiter sind Wähler auch nur Menschen und damit vergesslich. Als Konsequenz lässt sich ein Verhalten der Politiker ableiten, das mit dem Oberbegriff der "Politischen Konjunkturzyklen" umschrieben werden kann: die Regierung versucht ihre Position, je näher der Wahltermin rückt, so günstig wie möglich darzustellen und wird dahingehend die Wirtschaft manipulieren. So wird man regelmäßig vor Wahlen die Nachricht "gesunkener Arbeitslosenquote" vernehmen können. Der Zusammenhang mit der Inflationsrate kann wie folgt dargestellt werden:

Die Abbildung erfolgt in der VWL üblicherweise zur Darstellung der Abhängigkeit von Inflationsrate und Unterbeschäftigung herangezogene PHILLIPSKurve, die eine negative Korrelation ausweist. Die rechte Abbildung hingegen zeigt das Verhalten der Regierung jeweils vor den Wahlen und nach dem Wahltermin bezüglich der beiden Parameter ALQ (bezogen auf die bestehende Unterbeschäftigung U) und Inflationsrate (bezogen auf das bestehende Preisniveau). Der ganze Sachverhalt, der W. D. NORDHAUS zurückgeht, kann auch anhand einer Funktion wiedergegeben werden:

--> W = W (U, Inflationserwartung, tatsächliche Inflation)

NORDHAL'S führt hierzu plastisch aus, dass die Regierung eigentlich dazu da ist, Konjunkturschwankungen zu unterbinden, aber im Gegenteil durch ihr Verhalten förmlich solche Zyklen erzeugt.

Andere Autoren wie etwa KIRCHGÄSSNER ("eigentlich existieren Lerneffekte infolge solchen Verhaltens, die trotzdem vor Wahlen nie vollständig antizipiert werden") und FREY/SCHNEIDER (mit ihren Modellen tatsächlichen Regierungsverhaltens) führen ähnliches aus.

Im Ergebnis kann man also die Existenz vieler Instabilitätsmomente feststellen, die einen gleichgewichtigen Zustand für die Demokratie verhindern.

 

7.4.5 Weitere Akteure: Verwaltung, Zentralbank, Zweite Kammer

Nach NORDHAUS müssten solche politischen Konjunkturzyklen große Schwankungen aufweisen, die jedoch im Ergebnis in der Realität nicht zu beobachten sind. Daher stellt sich die Frage, ob etwa "institutionalisierte" Bremsen zur Vermeidung solcher Zyklen existieren?

 

7.4.5.1 Die Rolle der Verwaltung

— > 1. Staatliche Budgetmaximierungshypothese (Statischer Aspekt):

Die Verwaltung ist Anbieter von den Leistungen Gesetzesvorbereitung und Umsetzung, die Regierung fragt diese Leistungen nach - es liegt also ein bilaterales Monopol vor. Die Möglichkeit der Konjunkturpolitik hängt nun im entscheidenden Maße davon ab, wer in diesen Verhandlungen der Stärkere ist. Nach einer These von NISKANEN (1971) ist die Verwaltung stärker, da sie der spezialisierte Anbieter mit dem besseren Informationsstand ist. Die Verwaltung wird somit ihre Forderung durchsetzen und das höchstmögliche Ausgabenniveau realisieren (1. Staatliche Budgetmaximierungshypothese).

--> 2. Staatliche Budgetmaximierungshypothese (Dynamischer Aspekt):

Die Bürokratie muss die Regierungsanweisungen durchführen, sie kann dabei aber schneller oder langsamer arbeiten. Im Regelfall wird das von der Regierung gewünschte Timing nicht erreicht, so dass diese der Verwaltung zusätzliche Anreize schaffen muss! (2. Budgetmaximierungshypothese).

 

7.4.5.2 Die Rolle der Zentralbank

Die Zentralbank kann andere Ideologien bzw. Ziele verfolgen als etwa die Regierung. In der Ausgestaltung als selbständige Institution mit Autonomie kann sie somit Bestrebungen der Regierung konterkarieren und etwa mit ihren Maßnahmen das Ziel der Preisniveaustabilität anstreben, somit politische Konjunkturzyklen bremsen. Anders hingegen bei der Ausgestaltung als reine Verwaltungsstelle, wo die Einflussmöglichkeit wesentlich geringer ist.

 

7.4.5.3 Die Rolle der Zweiten Kammer (Bundesrat)

Die Rolle der Zweiten Kammer ist im wesentlichen von der Art des Abstimmungsgegenstandes (Zustimmungsgesetze, Einspruchsgesetze) abhängig.

 

 

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